Em debate na Fiesp sobre sistemas de governo, especialista aponta necessidade de reforma política

Solange Sólon Borges, Agência Indusnet Fiesp

Ao abrir os debates sobre reforma política e sistemas de governo, Ruy Martins Altenfelder Silva, presidente do Conselho Superior de Estudos Avançados da Fiesp (Consea), disse nesta segunda-feira (17 de abril) esperar “que a ética na política venha realmente a prevalecer. A população está indignada como tem mostrado a mídia como um todo” ao referir-se à crise política atravessada pelo Brasil. “Otimismo é esperar pelo melhor. Confiança é saber lidar com o pior”, enfatizou ao citar frase do patrono da Fiesp, Roberto Simonsen.

Esse tema essencial foi tratado por Samantha Ribeiro Meyer-Pflug, doutora em direito (PUC/SP), professora titular de direito constitucional e do curso de mestrado em direito da Uninove. Para ela, há crises política, econômica e social em curso, mas derivadas de crise ética e falência do atual sistema eleitoral. O grande desafio que se coloca é o rumo que o país terá de tomar, independente do sistema adotado em eventual reforma política – presidencialista, semipresidencialista ou parlamentarista.

Em sua avaliação, a Constituição de 1988 veio para assegurar a democracia após o regime militar, mas continha uma essência parlamentarista porque se acreditava que esse sistema seria vitorioso no plebiscito realizado à época. “Ficaram resquícios”, disse, lembrando que de 1988 até hoje dos quatro presidentes eleitos pelo voto direto dois sofreram processo de impeachment, ou seja, 50%, e renúncia ou impeachment não é solução, é crise agravada e não resolvida, na opinião da expositora.

Ao explicar que, no Brasil, vigora o presidencialismo de coalização, a dicotomia é o presidente ter sido eleito pela ampla maioria da população, mas isso não garante que ele terá maioria no Congresso e precisará negociar e formar base aliada com forças bem diversas, o que resulta em uma base fraca. Outra desvantagem apontada é que, apesar de o presidente (e também seu vice) ser eleito pela maioria, este acumula funções de chefe de Estado e chefe de Governo, o que não ocorre no parlamentarismo. Desse modo, a autoridade é centralizada no governante e não na lei, o que leva à demagogia, ao caciquismo, em sua análise.

Outro fator apontado é que o Brasil permanece liderando o ranking mundial de fragmentação partidária desde 2002. Existem 35 partidos registrados, e Samantha Ribeiro questiona se há 35 ideologias tão diferentes para explicar esse fato. “É fisiológico”, sentencia, “a criação de partidos virou uma indústria. Os partidos representam os grupos de pressão nem sempre com legitimidade social, nem sempre representando a diversidade.”

Na sequência, apresentou números de pesquisas que ilustram o impacto de um número elevado de partidos na composição do Congresso Nacional. Em 1995, os 5 maiores partidos concentravam 70% das vagas na Câmara Federal. Em 1999, esse índice aumentou para 79%.

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Reunião do Consea, da Fiesp, com a participação de Samantha Ribeiro Meyer-Pflug. Foto: Helcio Nagamine/Fiesp


Em 2002, 16 partidos estavam representados na Câmara, e os 5 maiores elegeram 71%. O Partido dos Trabalhadores (PT) e o Partido da República (PR) contavam com apenas 117 deputados. Em 2006, esse índice caiu vertiginosamente: o PT e o PL elegeram 84 deputados. As 5 maiores legendas ocupavam 65% das vagas, e os partidos com representação na Câmara somavam 21 agremiações partidárias, explicou ao retratar a fase do primeiro e segundo governos do então presidente Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010).

Em 2010, nas eleições que levaram ao primeiro mandato da presidente Dilma Rousseff (2011-2014), PT e PMDB, entre os principais partidos da coligação, elegeram 164 deputados. Em sua reeleição, 2014, esse número cai para 134 deputados federais. No governo Dilma, os 39 ministérios abarcavam 10 partidos diferentes.

De acordo com o Tribunal Superior Eleitoral (TSE), desde o fim do bipartidarismo, houve forte fragmentação. Quanto mais fragmentação, maior o custo dessa negociação. Dos 35 partidos existentes, nem todos têm representação no Congresso. Às vezes são fortes regionalmente, mas fracos nacionalmente, opinou a convidada do Consea, Samantha Ribeiro, e isso leva à perda de importância dos partidos na representação e também a intrigas na base do governo. “O voto se dá em pessoas e não em partidos. Falta memória: 70% da população não recorda em quem votou na eleição passada e 72% dos brasileiros não têm preferência por qualquer partido (fonte: TSE).

Para ela, o sistema proporcional também enfraquece o sistema ao atrair os “puxadores de votos” que elegem os demais integrantes da coligação. Na minirreforma ocorrida em 2015, a cláusula de desempenho (art. 108 do Código Eleitoral) tentou trabalhar este ponto.

Outro fator de fragmentação apontado pela expositora é a coligação partidária, que beneficia pequenas legendas em detrimento das grandes em eleições proporcionais. Nas eleições de 2014, apenas 35 deputados federais foram eleitos com seus próprios votos, e os outros 478 não alcançaram sozinhos o coeficiente eleitoral, mas foram beneficiados pela coligação, pela legenda, pelos “puxadores”, afirmou a especialista em direito constitucional. E fez um pequeno exercício: se as coligações fossem proibidas, nas eleições passadas, o número de partidos representados cairia de 28 para 22; o número de partidos que gera impacto em votações se reduziria de 13 para 8, fortalecendo a base de apoio. PT, PSDB e PMDB, que elegem hoje pouco mais de 1/3 da Câmara Federal, aumentariam sua maioria para quase 53%.

Ao avaliar se há solução para a fragmentação partidária, sugeriu o fim das coligações, que deve vir por proposta de emenda constitucional (PEC). Outra alternativa seria a adoção de voto distrital (puro ou misto), além de se intensificar a fidelidade partidária, com início de regulação no art. 22A da minirreforma de 2015. “Os partidos devem ser mais importantes do que as pessoas e defender ideologias. É preciso reforçar o vínculo entre candidato e eleitor”, opinou e lembrou que é preciso ter fidelidade partidária ao citar o instrumento de cláusula de barreira.

O financiamento de campanhas também mereceu críticas: são as mais caras do mundo! Em 2014, o custo oficial foi de R$ 5,1 bilhões para 6.178 candidatos, sendo eleitos 513 deles. Em 2016, já sem possibilidade de financiamento privado, os números fecharam em R$ 2,2 bilhões.

Ao tratar da questão de representatividade, frisou que 2/3 do Congresso Nacional representam apenas 1/3 dos eleitores em função da arquitetura do sistema: três senadores por Estado. O que gera distorções: os Estados das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste têm maior representatividade do que os das regiões Sul e Sudeste com maior concentração de eleitores.

Outro ponto tratado pela expositora diz respeito à possível adoção de lista fechada, que só pode ser incluída se tiver voto distrital e não violar a cláusula pétrea de voto direto, secreto, universal e periódico. “Essa é uma interpretação possível. É uma relação de impessoalidade [a lista fechada] porque o poder estará concentrado nas mãos dos presidentes de partidos. É mais manutenção do poder do que mudança”, criticou.

Mais uma avaliação possível se refere à lei do batom. Se hoje o eleitorado feminino soma 52% do eleitorado, o contraponto é ocupar pouco mais de 10% das cadeiras na Câmara dos Deputados. No senado, esse índice é de 15%. E Samantha Ribeiro questiona por que elas não são maioria: a direção dos partidos define as candidaturas com mais possibilidade de espaço em rádio e TV e os doadores priorizam candidaturas masculinas.

Parlamentarismo: presidente é figura de equilíbrio do poder

Entre os países mais estáveis do mundo, vinte deles são parlamentaristas, com exceção dos Estados Unidos, que adota o presidencialismo. A expositora lembrou que o presidencialismo é adotado pela maioria dos países na América Latina, mas o Brasil passou por duas experiências parlamentaristas: durante o I Império, entre 1847-1889, até a proclamação da República, um período considerado estável; a segunda, em 1961, para conter os poderes de João Goulart, o Jango. A terceira oportunidade se deu no plebiscito com a Constituinte de 1988.

Para a expositora, a vantagem é que a chefia de Estado e de Governo não são cumulativas e exercidas pela mesma pessoa, o que leva a outra forma de gerenciamento de crises. O eleitor controla e contesta o Parlamento. O presidente é uma figura de equilíbrio no poder, mas só funciona com partidos fortes para sua manutenção, pois são interdependentes. É possível fazer uma moção de censura sem queda do governo, ou seja, mantém-se a governabilidade. Em sua opinião, talvez o melhor modelo seja um sistema semiparlamentarista, como ocorre hoje na França e em Portugal.

Ela reforçou que essas mudanças levariam a discussões sobre o sistema federalista brasileiro, se seria impactado ou não com a mudança do sistema de governo. Isso é cláusula pétrea ou não? Em sua opinião, não é.

Em função do período pelo qual passa o país, há mais chances de as mudanças ocorrerem de forma “fatiada”, paulatinamente. Mas Samantha Ribeiro Meyer-Pflug frisou que o Supremo Tribunal Federal realizou algumas mudanças e as futuras também poderiam ser avaliadas à luz do direito e da funcionalidade das alterações sugeridas quanto aos temas.

Ives Gandra: ‘Sociedade deve ser envolvida em reformas política e eleitoral’

Solange Borges, Agência Indusnet Fiesp 

“Se não fizermos a reforma política e eleitoral, continuaremos a conviver com problemas éticos, morais, econômicos”. A avaliação foi feita por Ruy Martins Altenfelder, presidente do Conselho de Estudos Avançados (Consea) da Fiesp, em reunião nesta segunda-feira (15/08). Para ele, o Congresso Nacional continua parado e a reforma política não deve avançar: “passou o momento da sociedade tomar uma decisão firme sobre o tema,” afirmou.

Para o convidado da reunião do Consea, o jurista Ives Gandra da Silva Martins, ao tratar do tema crise política e eleitoral, o ponto de atenção é a instabilidade da interinidade do presidente Michel Temer. “Ninguém aposta em Dilma Roussef, que não teria condições de governar em uma possível volta”, disse.

No cenário futuro, os desafios serão o desagradável ajuste fiscal, que irá requerer o apoio da sociedade, além da reforma trabalhista, fundamental para o país, mas que deve ser realizada pontualmente, na visão do jurista. Os pontos nevrálgicos da Consolidação das Leis de Trabalho (CLT) são as negociações coletivas e a devida flexibilidade para que empregados possam negociar diretamente com os patrões, inclusive avaliando a redução ou exclusão de certos direitos para a manutenção do emprego. A  terceirização também necessita avançar, segundo avaliou.

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Gandra na reunião do Consea nesta segunda-feira: ajuste fiscal como medida a ser adotada. Foto: Helcio Nagamine/Fiesp


Outras reformas necessárias são a da Previdência Social, mais difícil de ser realizada, pois devem ser considerados os direitos adquiridos, e a fundamental reforma tributária, com o ICMS em seu cerne em função da guerra fiscal. Também se incluem a reforma administrativa e um projeto de desburocratização. Martins exemplificou que a abertura de uma empresa em São Paulo pode levar meses para ser obtida, mas na Colômbia são onze horas, apenas o tempo necessário para o envio eletrônico de dados e sua conferência.

Na Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), o jurista integra uma Comissão de Reforma Política que trabalha com a ideia de cláusulas de barreira e voto distrital proporcional. Todas as sugestões enviadas ao Congresso se encontram paradas em “alguma gaveta” e, por isto, é preciso engajamento e debate em nível nacional, afirmou, com o objetivo de fazer prevalecer o compromisso com ideais.

Para o jurista, os futuros candidatos jovens devem ser incentivados e comprometidos, pois ele crê em grande renovação do atual Congresso desencadeada pela operação Lava Jato e pela população que ficou sensível à questão política. “Há uma consciência popular de que é preciso escolher seus candidatos”, disse Martins, e os novos candidatos podem mudar o perfil político existente, com teses novas.

Parlamentarismo x presidencialismo

Parlamentarista convicto, Ives Gandra observou que o sistema presidencialista não funciona em países latino-americanos, com golpes e intranquilidades frequentes. “Não deu certo em quase nenhum país do mundo. A maioria dos países estáveis são parlamentaristas”, esclareceu. A história brasileira é pontuada por golpes, momentos muitos críticos, como o suicídio de Getúlio Vargas e a renúncia de Jânio Quadros, além de um largo período de ditadura. “O presidencialismo é um governo de irresponsabilidade com prazo certo e o parlamentarismo é a responsabilidade com prazo incerto”, explicou, citando Rui Barbosa.

O palestrante acrescentou que a burocracia é profissionalizada, no parlamentarismo, pois se dá apenas por meio de concurso público, qualificando os funcionários. Ele citou dados de edição de 3/1/2015 do jornal O Estado de S. Paulo a respeito de cargos de confiança e comissionados: na Alemanha, não chegam a 600. Nos Estados Unidos, há 4 mil cargos similares aos de confiança e comissionados brasileiros. No Brasil, são mais de 113 mil.

Ele explicou que, no parlamentarismo, com a separação do chefe de Estado e do chefe de governo, o primeiro propicia estabilidade política e o segundo, com o apoio do Parlamento, representa a vontade da nação. Em caso de crise, má performance, crime administrativo, o governo é afastado sem trauma algum. Uma crise, um voto de desconfiança não causaria instabilidade institucional, no parlamentarismo, mas provocaria rupturas no presidencialismo.

Ao tratar da fidelidade partidária, exemplificou o caso de Portugal, onde um parlamentar pode sair do seu partido, mas não está autorizado a entrar em outro; será independente. Somente quando cumprir o seu mandato é que migrará para o fim da fila de outra sigla. No Brasil, o que ocorre é que existem partidos para retirar candidatos de outras agremiações partidárias, priorizando seus próprios interesses.

Uma vez que o presidente é eleito, controla o poder e escolhe quem quer no Parlamento. Portanto, se o Brasil continuar no sistema presidencialista, não terá chance de melhorar, concluiu Martins.

Ives Gandra da Silva Martins é doutor em Direito pelo Mackenzie, com especialização em Ciência das Finanças e Direito Tributário pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP). Também é Conselheiro do Consea e Chanceler da Academia Paulista de Letras Jurídicas.